解读丨行动计划落实双碳目标 能源领域节能降碳全面深化

来源：能源中国客户端 时间：2026-07-15 14:47

行动计划落实双碳目标 能源领域节能降碳全面深化

中节能咨询有限公司工程咨询部副主任 罗中兴，项目经理 崔垚

　　一、政策出台的背景与意义

　　《能源领域节能降碳行动计划（2026—2028年）》（以下简称《计划》）的出台，是“十五五”开局之年一系列国家级重磅政策在能源领域的自然延伸和具体落实。

　　一是承接中办国办《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》的战略部署，要求“把节能降碳贯穿经济社会发展全过程各方面”，《计划》正是这些部署在能源领域的直接落地。

　　二是对接“十五五”碳达峰行动方案的目标要求。2026年7月，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》，明确“加快能源结构调整优化”等要求。《计划》正是对碳达峰行动方案在能源生产消费各环节的逐项分解。

　　三是落实重点行业节能降碳改造攻坚三年行动。2026年6月，国家发展改革委等五部门印发《关于开展重点行业节能降碳改造攻坚三年行动的通知》（发改环资〔2026〕698号），对9大重点高耗能行业实施改造，《计划》在电力、油气等能源领域的部署与此形成紧密配套。

　　四是呼应新型能源体系建设“十五五”规划。2026年6月，国家发展改革委、国家能源局印发《新型能源体系建设“十五五”规划》，《计划》从“节能降碳”维度提供了具体的行动路径。

　　二、政策的主要内容

　　《计划》首次从能源全产业链高度进行系统部署，推动节能降碳贯穿能源产供储销用各环节，确保能源不仅来源清洁，其开采、输配、消费、计量全过程的节能低碳属性均得到切实保障。

　　（一）三个量化指标

　　《计划》提出到2028年的三项目标，分别对应能源结构优化、存量能效提升、前沿示范引领三个层级。

　　一是非化石能源消费比重年均提升约1个百分点；

　　二是煤电行业达到能效标杆水平的产能比例力争提高15个百分点；

　　三是建成一批零碳低碳煤炭矿区、油区和零碳园区。

　　（二）三条行动主线

　　行动计划提出三条主线，即供给侧结构调整、消费侧清洁替代、技术创新与机制保障。

　　在供给侧进行结构调整。在存量端，对火电、煤炭开采、油气生产等传统能源领域实施系统性节能降碳改造，核心抓手是淘汰落后产能（关停30万千瓦级及以下煤电机组）、升级现有产能（60万千瓦级机组跨代升级）、推动清洁化生产（矿区运输设备新能源替代、油气勘探电气化）；在增量端，扩大非化石能源供给，通过输电通道建设、新型储能配置、配电网升级等手段提升新能源承载和消纳能力。

　　在消费侧扩展应用场景，积极开展清洁能源替代。《计划》明确在工业、交通、建筑热力、新兴产业四大终端用能领域推进化石能源替代。工业领域突出“零碳园区”和“绿色微电网”建设；交通领域聚焦“新能源重卡”“船舶燃料替代”和“充电基础设施”三大重点；建筑热力领域强调散煤清零和多热源互补；新兴产业领域推进“算电协同”，推动新能源与数据中心融合发展。

　　加大技术创新与机制保障力度。技术层面部署节能装备研发、数字化智能化改造（含能源领域AI应用）、前沿技术攻关（超临界二氧化碳发电、CCUS、绿氢等）三个梯次；机制层面构建碳排放统计核算、绿色能源消费促进、市场化交易三大制度体系，开展绿证价格指数发布，并推动将核电纳入绿证体系，研究将CCUS等纳入自愿减排机制的具体项目类型。

　　同时政策关注农村领域，重点聚焦可再生能源就地开发、散煤替代、农业生产电气化、充电网络下沉等多个维度，标志着农村用能成为能源系统节能降碳整体框架的重要组成部分。

　　（三）四个重点板块

　　《计划》聚焦四个板块形成“生产端降碳—消费端增绿—技术机制支撑”的完整闭环。

　　一是电力系统，是节能降碳的主要焦点领域，从源网荷三端发力；二是化石能源生产，覆盖煤炭和油气从开采到加工的全过程，重在推动化石能源生产过程的清洁化；三是消费侧替代，是新能源消纳利用的最终出口，覆盖工业、交通、建筑热力、新兴产业四大用能领域；四是支撑体系，包括技术创新、政策机制和保障实施，提供动力和制度保障。

　　三、政策保障机制

　　（一）建立碳排放统计核算机制，夯实管理基础

　　碳排放统计核算是节能降碳的工作基础。《计划》要求围绕煤炭、油气、电力、炼油、煤制燃料等领域，建立定期统计核算机制，推进碳足迹标准制定和因子研制；常态化跟踪监测碳排放并开展形势分析预测，实现各环节碳排放可测量、可报告、可核查，为政策制定和考核评估提供数据支撑。

　　（二）完善绿色能源消费促进机制，释放消费动力

　　《计划》从目标约束和市场激励双向发力，将绿色电力消费从“倡导”转化为“可量化、可认证、可交易”的制度安排。在目标约束上，建立可再生能源消费最低比重目标制度，完善消纳责任权重制度，压实各方责任；在市场激励上，持续扩大绿证市场，发布绿证价格指数，推动核电纳入绿电绿证体系，建立绿证和绿电消费标准体系并推动国际对接，将绿证纳入碳排放核算体系。

　　（三）健全市场化交易机制，激发内生动力

　　《计划》从电力市场和绿证绿电交易两方面完善市场机制，推动节能降碳从行政驱动向市场驱动转变，激发各类主体主动降碳意愿。一是完善全国统一电力市场体系，促进清洁能源在更大范围内消纳；二是健全绿证绿电交易机制，鼓励以多年期交易合同、聚合交易等方式开展绿电交易；同时研究CCUS、可再生能源非电利用等项目纳入温室气体自愿减排项目方法学。

责任编辑：王萍