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能源业混合所有制亟待打破瓶颈

来源: 上海证券报 日期:13.11.20
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  我国能源行业之所以成为国有经济非常集中的行业,不是由于能源企业的竞争实力太过强大,而是由于实行政府高度管制、市场供给高度垄断的行政控制,再加上能源行业的自然垄断造成的。所以,要真正建立起有效的市场竞争机制,关键是要破除行政垄断,打破“封闭竞争”的格局,以“开放竞争”取代“封闭竞争”,以塑造合格的市场主体。这要与市场秩序的规范和各项改革措施的制定和落实相结合,如果不制定更为详细的实施细则,民营资本进入能源行业只能流于形式。

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”,“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。” 这个提法,指明了能源行业未来发展和改革的方向。

  我国能源行业集中度高,非公有制经济地位相对较低。煤炭、电力以及油气三大能源行业,由于自身特点、产业发展状况及开放程度等不同,集中度高低有所不同,非公有制经济在各个行业的地位和实力也不一样。煤炭行业生产集中度低,是个相对开放的竞争市场,市场化程度处于三大能源行业的最高水平,非公有制经济发展相对较好。2012年,我国最大的煤炭企业神华集团年产煤炭 4.4 亿吨,只占全国产量的 12.02%。

  由于严格的市场准入限制,油气行业无论上游资源配置、开采、中游加工还是终端销售网络都基本形成三大国有石油公司垄断的市场格局。2011年中石油公司的石油、天然气产量分别占全国产量的 53%和 68%;中石化占20.4%和13.2%;中海油占23%和15.1%。截至2012年年底,国内陆上油气长距离输送管道的70%由中石油管道公司控制。中石化还是我国最大的成品油销售商,中石化和中石油两家公司控制的加油站数量超过全国加油站总数的 54%。

  在三大能源行业中,电力可以说是市场化程度最低、竞争程度最差、非公有制经济地位最低的部分,以至于社会上有观点认为“电改十年,回到原点”。迄今,我国还没有真正形成发电、输电、配电和售电等四个环节分开的格局。在发电与输配售两大市场上,发电市场相对开放,任何资本均可进入。2010 年底全国规模以上发电企业有 3893 家,但五大国有发电集团加上国华电力、华润电力、国投电力、中广核集团无论是在代表生产能力的装机规模还是代表市场份额的发电量等都占据主要地位。

  我国能源行业之所以成为国有经济非常集中的行业,不是由于能源企业的竞争实力太过强大,而是由于实行政府高度管制、市场供给高度垄断的行政所控制,再加上能源行业的自然垄断造成的。尤其是行政垄断,不仅形成强大的行业壁垒,制约我国能源产业继续发展,也还造成各市场主体之间的利益冲突,例如煤电、煤运矛盾。

  而能源行业行政垄断的弊病之所以长期根除不掉,原因可以概括为法律法规限制、传统体制障碍、非公有经济自身的缺陷三个方面。市场化改革的配套措施跟不上,不仅因为指导行业发展的纲领性法规不健全,至今还没有出台《石油法》、《天然气法》,就是现有的《煤炭法》、《电力法》,也没有根据市场化改革的需要重新修订部分条款,至于规范市场行为的《反垄断法》、《反暴利法》更无从说起。虽然有改革的意向,但改革的速度太慢,政府行为的潜意识中还存在许多计划经济管理的痕迹。如某些企业行为被赋予政治色彩,部分地区出现政府出面组建企业集团的“拉郎配”行为,而在取消行政垄断、加强安全生产、保护生态环境等方面的力量却相对薄弱。

  民营资本长期以来无法实质性融入能源行业,已成为严重影响非公有制企业发展的障碍。2005 年,国务院就发布了“非公36条”,明确提出“允许非公有资本进入垄断行业和领域”。但在实践中,这一指导意见更多仍停留在“口号”上,一些部门甚至出台了自相矛盾的公共政策,比如《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,明确七大行业将由国有经济控制,强调在电力、通信、石油等领域内国有经济绝对控股。面对这两个相互“打架”的红头文件,民营企业又如何在垄断行业占有一席之地?另外,由于我国能源价格机制改革尚且刚刚开始,国有电力、能源企业长期得到政府的价格补偿,这种补偿机制极大地排斥民营资本的进入。

  在民营经济那一边,由于大多数民企经营管理体制不健全,管理粗放,没有形成现代企业制度,决策随意化,人才短缺,技术积累和开发薄弱,抗风险能力弱,在参与能源开发过程中往往存在急于收回投资、尽快获利的投机意识,在经营理念和实际操作中不可避免地产生一些负面效应,造成资源的破坏。因此,鼓励民营资本参与能源行业势必要加强政府的监管,无形中增加了社会成本。

  由此,笔者以为,在当前的格局下,要引导能源行业混合所有制经济的健康发展,亟须从破除行政垄断,为民营资本全面进入扫除体制障碍;建立开放竞争的能源市场;发展多元化的融资形式,破解融资瓶颈三方面入手。

  我国能源行业一直存在着“半行政、半市场化”的体制特征,距离完全竞争还很远,解决这些问题的关键是要破除行政垄断。对于能源行业的管制应去行政化,加强竞争力的培育,这要与市场秩序的规范和各项改革措施的制定和落实相结合,如果不制定更为详细的实施细则,民营资本进入能源行业只能流于形式。长期以来的政府直接定价或监管,导致成品油、天然气和电力之间的价格差别并不是由从生产到消费的成本和能源品质本身所决定,而是决定于政府与不同能源行业和不同耗能终端之间的博弈。因此,推动能源定价的市场化改革就成了民营资本进入能源行业的核心,政府应转变角色,不能直接定价。

  要真正建立起有效的市场竞争机制,必须打破“封闭竞争”的格局,以“开放竞争”取代“封闭竞争”,改变能源产业所有制结构单一的局面,以塑造合格的市场主体。能源行业资金密集的特征决定了其进入壁垒高,绝大多数民营企业的经济实力难以承受石油、天然气以及电力开发的前期投入和高额成本,而新能源未来市场的不确定性强化了银行的“惜贷”。 因此,民营资本进入能源行业需要金融机构的大力支持,尤其是新能源,应发展多元化的融资方式,除了争取银行贷款外,还应通过私募或风投基金、政府投资、协会支持等来获取资金支持。这又需要加快政府风险投资模式的制度化进程,促使行业协会在解决融资难方面发挥重要作用,可以为此创造新的融资渠道,比如建立新能源行业的投资资金等。

责任编辑:李梁   投稿邮箱:网上投稿

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