关于“十五五”深化电力体制改革的思考

来源：能源中国客户端 时间：2026-01-21 15:45

　　我国新一轮电力体制改革启动至今已逾十年。十年来，改革成效显著，基本达到了电改9号文提出的“建立健全电力行业‘有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效’的市场体制”改革目标，有效增强了能源供应的安全性和可靠性，有力促进了经济社会发展绿色低碳转型。站在“十五五”开端展望未来，还需以更大勇气进一步深化改革，更好支撑新型能源体系和能源强国建设。

　　我国新一轮电力体制改革成效

　　经过十余年的改革探索与实践，我国电力体制改革取得了显著成效，主要表现在：

　　一是电价改革取得系列突破，价格形成机制逐步理顺。建立电网输配电价成本监审和定价制度，历经四个监管周期的迭代优化，科学性、合理性不断增强。火电、新能源上网电价全面放开，通过市场竞争形成价格。建立火电容量补偿机制，抽水蓄能价格机制持续完善，一些地区因地制宜探索建立新型储能容量补偿机制，调节资源价值更加凸显。工商业电价全面放开，电网代理购电机制有效运转，阶梯电价、分时电价、需求侧响应电价等机制不断完善，居民、农业用电价格保持长期稳定。绿色环境价值通过绿电、绿证交易初步实现经济反映。

　　二是全国统一电力市场初步建成，市场在电力资源优化配置中的作用明显增强。全国范围内基本建立涵盖“中长期+现货+辅助服务”的多周期多品种电力市场体系。中长期市场基本实现全覆盖，有效发挥了“压舱石”的作用。现货市场建设“由点及面”铺开，28个省份电力现货市场进入连续运行，9号文提出的“即时交易”目标基本实现。电力辅助服务市场品种不断丰富，实现从计划到市场、从发电侧到多元主体的转变。南方区域电力市场启动连续结算试运行，开创性建成我国首个多省（区）电力资源统一优化配置的区域电力市场。跨电网经营区常态化交易畅通电力资源“大循环”，实现更大范围高效互济。

　　三是电力交易体制改革稳步推进，交易机构更加独立规范。组建相对独立的电力交易机构，北京、广州两个区域级电力交易中心及各省（区、市）电力交易中心有效运营，搭建公开透明、功能完善的电力交易平台。组建各方共建共治的电力市场管委会，实施交易机构股份制改造，交易机构治理机制不断完善。

　　四是竞争性业务有序放开，多元主体参与的市场格局逐步形成。配售电业务向社会资本全面放开，为电力用户提供多样化选择，持续丰富电力市场生态。全国注册的售电公司超4000家，注册市场主体数量超102万家。推出5个批次459个增量配电改革试点项目，引导社会资本积极参与配电网建设。

　　五是适应新型电力系统建设的政策机制不断完善，有力支撑能源绿色低碳转型。可再生能源电力消纳保障机制有效运行，建立健全绿电绿证交易机制，用户侧绿色电力消费潜力持续释放。能耗双控制度不断优化完善，与“双碳”目标更好衔接。“两个细则”考核体系与时俱进，有力促进新型储能等系统调节能力实现多维提升，为实现新能源跨越式发展、提前完成12亿千瓦装机目标提供坚强支撑。

　　需要进一步突破的改革任务

　　凡是过往，皆为序章。尽管成绩显著，9号文及其配套文件部署的部分改革任务仍有待进一步突破。在电价机制方面，当前各地水电、核电等电源入市进度存在差异，仍有部分公益性以外的发电价格未由市场形成。零售市场价格存在乱象，相关信息披露不够充分。

　　在市场优化配置资源方面，送受省（区）政府之间的跨省优先发电计划的量价分歧普遍存在，省间利益协调难度大，省间发电计划放开进度不及预期。

　　在电力统筹规划方面，一些地方规划与国家规划之间、可再生能源专项规划与总量目标之间衔接不够紧密，新能源装机增长过快，造成新能源消纳困难。电力规划与一次能源规划衔接不足，周期性出现电力供应紧缺或富余。

　　在科学监管方面，一些地方电网仍存在未纳入统一调管体系、自主定价不参与市场交易等情况，一些自备电厂存在承担系统调节责任不足、高能耗高排放等问题，有待推动解决。对源网荷储一体化等新业态的科学监管还需研究。

　　“十五五”电力体制改革面临的新要求

　　“十五五”时期是新型能源体系和新型电力系统建设的关键时期，对进一步深化能源电力体制机制改革提出了新的要求，主要表现在：

　　一是确保碳达峰目标如期实现，需要建设以新型电力系统为关键支撑的新能源供给消纳体系。“十五五”时期是实现碳达峰目标的最后五年，将正式实施碳排放总量和强度双控制度。我国已提出到2035年实现36亿千瓦新能源装机目标，亟须完善源网荷储协同规划建设机制，构建主配微网协同的新型电力系统，为新能源供给消纳提供可靠支撑。

　　二是全国统一大市场建设进入关键期，需要更好发挥全国统一电力市场的先行示范作用。党的二十届四中全会提出坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点，增强国内大循环内生动力和可靠性。电力市场作为全国统一大市场的重要组成部分和先行示范，亟须深化研究未来全国统一电力市场的目标形态，扩大跨经营区交易规模，平衡好各方主体的权责利，更好发挥有效市场和有为政府的作用。

　　三是能源领域新质生产力加快发展，需要加快构建与之相适应的新型能源生产关系。当前能源电力领域新业态、新模式层出不穷，人工智能等技术应用催生能源新质生产力。亟须深化体制机制改革创新，加快构建新型能源生产关系，为虚拟电厂、零碳园区、智能微电网等新业态、新模式发展创造有利条件。

　　对“十五五”时期深化电力体制改革的思考

　　建议以如期实现2030年前碳达峰为核心目标，以推动绿色低碳转型和保障国家能源安全为基本导向，坚持“管住中间、放开两头”的体制架构，持续推进能源电力领域价格改革，深化全国统一电力市场建设，加快建设新型能源体系和新型电力系统，加快构建适应新质生产力发展的新型能源生产关系。重点推进以下几个方面改革任务：

　　（一）落实全国统一大市场“五统一、一开放”基本要求，构建“多层次协同、多区域联合”的全国统一电力市场

　　持续完善电力市场规则体系，加强各地区电力市场规范化建设。构建畅通衔接的电力市场联通体系，加强跨省跨区电网互联互通，加强交易机构间信息共享。构建多层次多功能电力市场体系，推动各地区结合实际建立一体化程度更高的区域电力市场。有序放开跨省优先发电计划，推动优先发电计划与现货市场紧密衔接。建立完善多元治理、多方协同、多管齐下的电力市场治理体系，优化电力市场管委会成员构成、完善电力市场管委会运作机制。构建高效的电力市场监管体系，发挥市场运营机构日常监测作用，完善市场监管法律法规体系。打造具有国际影响力的电力市场体系，推动建设澜湄等跨国电力市场。

　　（二）深化电价机制改革，构建市场主导、价值多元、权责对等、激励相容、公平合理的电价体系

　　健全市场主导的定价机制，推进各类电源全面参与电力市场，放宽中长期交易价格和签约比例限制，探索输电权交易机制。有序形成价值多元的电价结构，推动建立容量电价市场化形成机制，完善有偿辅助服务品种及价格机制。持续完善权责对等的价格传导机制，构建激励相容的价格机制，优化系统运行费分摊机制，推动新能源合理分担系统调节成本，推动建立电价与碳价关联机制，探索电碳算协同运营价格机制。推动价格水平合理透明，做好市场价格监测和信息披露。

　　（三）健全适应新型电力系统和新型能源体系建设的体制机制，构建新型能源生产关系

　　构建有效市场、有为政府的良性互动格局，积极培育发展新业态、新模式，强化企业创新主体地位，完善支持鼓励创新的政策制度体系。完善主配微网协同的体制机制，明确界定局域电网、增量配网、微电网、源网荷储一体化项目等主体功能定位及权责，规范联网技术与管理标准，促进主配微网协同发展。推进新型主体“四可”能力建设，将新型主体纳入电力系统调度体系。统筹推进电力与煤炭、油气领域体制机制改革，促进一次能源与二次能源、传统能源与新能源协同发展。加快建立统一规范的碳排放统计核算体系，更好发挥绿证作用。

　　（四）加强统一规划和科学监管，不断完善能源电力治理体系

　　进一步强化能源电力统一规划，统筹规划全国电力流布局，保障国家重大跨区跨省能源资源配置项目实施。统筹制定一次能源、不同类型电源、电网、调节性资源规划，完善规划动态调整机制。进一步完善能源电力监管体制机制，强化国家监管权威，加大违法违规行为惩治力度。进一步健全能源电力法律法规体系，完善以能源法为基础的法律法规体系，加快推进电力法、可再生能源法修订。

　　（南方电网改革发展研究中心张朋宇，南方电网公司政策研究部彭波、周杨对本文有贡献）

　　责任编辑：江蓬新