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京津冀地区清洁取暖面临的问题与挑战
《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》实施以来，京津冀三省（市）政府和能源企业认真贯彻执行党中央、国务院的决策部署，全面落实中央领导同志关于北方地区清洁取暖重要指示精神，京津冀清洁取暖工作成效明显。
数据显示，截至2018年10月，京津冀共完成农村“电代煤”、“气代煤”改造任务 658.45万户，涉及取暖面积超过6000万平米，每年减少散煤燃烧约1400万吨，空气质量得到明显改善。以2018年12月份为例，北京、天津、石家庄优、良空气质量天数分别由2016年的13天、11天、1天提高到2018年的27天、24天、10天，中重度污染天数分别由10天、12天、17天降低至3天、5天、10天。
从抽样调查情况看，京津冀农村“电代煤”“气代煤”整体满意度达到89.2%，大部分地区达到预期效果，但部分地区还存在政策延续性不强、补贴不到位、取暖效果差、工程质量不高、少数家庭补贴后依然无力承担取暖费用等问题。
“气代煤”“电代煤”工作面临可持续发展的困境
“政府补不起、企业担不起、群众用不起”已经成为制约“电代煤”“气代煤”高质量可持续发展的突出问题
一是巨额的财政补贴已经成为地方政府的巨大负担。据不完全统计，2017-2018 年京津冀建设和设备补贴高达约 750 亿元， 每年运行补贴约为 16 亿元，部分地方政府已经出现较为严重的财政压力。通过调研了解，天津市武清区因财政缺口拖欠工程及设备款达 29 亿，部分设备厂商、工程施工企业表示经营困难。河北省原本承诺三年的补贴政策也出现退坡。
二是工程建设投资巨大，部分能源企业表示无力承担。据邢台燃气集团和邯郸华润燃气公司反映，在推进 “气代煤”过程中，两地政府均未落实入户管道补贴，由企业自己承担改造成本。在户均管道造价超过 4000 元的情况下，企业实施煤改气工程收入的仅有用户交纳的安装费 2600 元/户，截至目前两家企业共垫付差额资金 1.9 亿元和 2.8 亿元。而农村“电代煤”将农村户均供电能力由 1.5 千瓦提升至 8-9 千瓦，户均配变容量提升 2-4 倍，个别地区主配网增容改造投资甚至已超过电网“十三五”规划投资整体规模，短时间内，企业面临投资不足的困境。
三是燃气企业运行亏损的问题也十分突出，大大降低的企业参与的积极性。经调研初步统计，2017-2018 取暖季，天津燃气企业 LNG 价格倒挂亏损约 1.9 亿元。2018-2019 取暖季，LNG供气约 31.9 万户，按 5 元/立方米、户均用气 1000 立方米测算，预计亏损达到 8.3 亿元。邯郸华润燃气有限公司 2018 年冬季居民需求量约为 210 万立方米/日，而平价气资源仅有 23.6 万立方米/日，约有 186.4 万立方米/日的气量需高价采购，而在气源紧张时还需补充高价液化天然气缓解居民用气压力，价格倒挂严重。
四是居民取暖成本提高后，部分地区存在“返煤”的可能性。根据调查样本显示，河北“电代煤”“气代煤”扣除地方运行补贴后，户均取暖费用比过去提高1000-2000 元。在当前补贴状况下，有11%的用户表示仍无力承担清洁取暖成本，如果没有运行补贴，则有超过30%的用户表示无力承担清洁取暖经济成本。特别张家口农牧地区的清洁取暖设备基本上处于弃用状态（由于家庭年收入较低，取暖方式主要以牛粪、干柴燃烧取暖为主，燃煤用量约半吨左右/年，约 500 元/年，即便清洁取暖补贴力度再大也远远高于传统方式）。
“电代煤”“气代煤”工程施工和运维使用过程中存在安全隐患
一是抢工期现象比较普遍，多个施工企业多现场施工带来安全管理压力。由于抢工期，部分清洁取暖工程建设程序审核不严格，部分清洁取暖工程存在严重安全隐患。基层政府为完成指标任务，在工程建设中存在程序审核不严格，先建后补程序现象比 较普遍，部分工程存在质量问题。
二是部分新进燃气企业和设备厂商技术实力较弱，建设运维使用过程中安全管理薄弱。邯郸磁县、天津武清、河北廊坊均有群众反映实施“气代煤”工程后燃气管道有漏气现象，并偶有爆炸事故发生。部分民营燃气企业运维能力难以保障，为居民冬季取暖带来一定的安全隐患。
三是取暖设备品牌众多，后续设备维护量大，一旦产品出现批量质量问题易导致社会问题。受到清洁取暖政策拉动，京津冀地区形成规模庞大的设备供应、工程建设产业。河北各地区基本上招标都有最高限价，普遍低价中标，且远低于市场价格。“气代煤”也是低价壁挂炉唱主角，低配置、小马拉大车的壁挂炉成了“气代煤”的主流。调研发现限价政策可能导致厂家降低配置或降低服务规格，存在较大的质量隐患。
四是个别群众对改造后设施不熟悉，且农村地区气代煤工程点多、面广、线长，尤其是涉及地下管网和露天管道铺设，施工工艺复杂，安全运行管理难度非常大，管道维修改造非常多。虽然各村设置专职巡查人员帮助燃气公司进行维护管理，但由于群众误操作、设备质量不过关等原因，使用中存在各种安全隐患。
部分地区“电代煤”“气代煤”工作缺乏细致、统筹规划，很多问题未经过充分论证和考虑
一是河北省廊坊、保定等地出现政府采购的取暖设备与居民需求不匹配取暖效果差的现象，造成当地居民大量弃用政府采购的蓄热式电取暖设备，除个别条件较好的居民通过自行采购其它取暖设备保证取暖外，大部分用户依然通过各种渠道购买散煤燃烧取暖。
二是张家口坝上地区取暖季为6个月，却执行与其他地区5个月取暖季同样的设备和补贴标准，造成该地区燃煤与清洁取暖并存的普遍现象。
三是天津、河北等地在“电代煤”工程建设中，由于对确村确户困难估计不足（电网企业以电表数量为标准，地方政府以户籍数为标准，统计标准的不统一），极大影响了工程进度。据了解，天津市自2018 年 4 月份启动至8月份才完成全市范围确村确户调研，距离取暖期不足 2 个月，对施工周期、安全管控带来极大影响。
四是个别地区存在“电代煤”“气代煤”工程建设与城市建设规划脱节现象，旧城改造、农村拆迁等导致“电代煤”“气代煤”工程建设面临投资浪费情况。如：邯郸市2016年个别城中村完成“煤改气”后尚未通气，全村即被拆迁，造成财力浪费，群众和燃气公司颇有意见。
能源保障供应依然有较大不确定性
随着清洁取暖工程的大力推进，“电代煤”“气代煤”带来的能源消费增长速度超过华北地区电力和燃气供应能力，局部地区一度出现供电、供气紧张，甚至出现“无气可用”的局面。据我局掌握的数据统计，2017-2018年取暖季期间京津冀三省（市）天然气需求增长均超过了20%，河北省达到97.19%。各主要城市电力负荷增长均超过了10%，特别是河北石家庄市，电力负荷增长达到86.7%，能源供应出现紧张。未来两年，仅河北省还将开展540万户改造任务，而受储气设施建设周期与环保要求多重因素影响，京津冀地区能源供应依然面临着“紧平衡”状态，供应风险依然存在。
工作建议
一是研究建立京津冀清洁取暖一体化工作机制
当前京津冀清洁取暖北京、天津补贴力度较大，当地居民取暖成本出现了一定程度的降低，而河北清洁取暖补贴力度较小，居民取暖成本较高。建议从国家层面将京津冀清洁取暖工作纳入京津冀一体化协同发展统筹考虑，研究建立京津冀清洁取暖一体化资金、价格、市场保障体系，缩小三地之间的差距，推进京津冀清洁取暖协调发展。同时也建议进一步加大国家清洁取暖专项基金的支持力度，有效缓解当前地方政府面临的财政困境。
二是加强清洁取暖顶层设计，合理选择清洁取暖技术路线和取暖方式
我国北方地区幅员辽阔，各地冬季取暖方式是延续多年形成的，有其存在的客观性、合理性。建议各地政府要坚决贯彻“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤”工作原则，加强调查研究，强化对不同技术路线和取暖方式的论证工作，有效指导并稳步推进不同地域开展清洁取暖工作，避免造成财政浪费和影响居民取暖效果，确保居民温暖过冬。
三是全面评估资金、价格、市场交易等因素，保障政策延续性
各地应充分评估清洁取暖的财政保障能力、企业工程改造运行成本、居民承受能力，制定合理的冬季取暖用电、用气价格和适当的补贴政策。清洁取暖工作在充分发挥企业积极性的同时，也应在居民承受范围内确定价格，保障清洁取暖政策延续性，防止出现居民弃用清洁取暖设备，复烧散煤的情况。
四是强化市场监管，促进行业内生性增长规范化发展
随着国家政策的不断出台，新的资金、技术、人才大量涌入清洁取暖行业，推动了我国清洁取暖的迅速普及，也为相关产业带来了新的活力。但是部分企业管理不规范、产品不达标、运维服务不到位现象也普遍存在，给居民冬季取暖带来一定的影响。建议各地加强清洁取暖行业市场监管，强化市场准入标准，引导形成规范、有序的上下游一体化产业链，促进行业内生性增长，为清洁取暖高质量可持续发展提供稳健支撑。
五是科学制定清洁取暖发展规划，保障能源供给与清洁取暖协调发展
能源保障工作是清洁取暖工作的重中之重。各地在制定清洁取暖规划的过程中，应把能源供应安全放在首要位置，有“一盘棋”思维，确保清洁取暖工作与当地燃气、电力保障能力相协调。