冯柳江:激活来宾BOT项目的多重效应

来源: 中国电力报作者: 日期: 17.04.26

   激活来宾BOT项目的多重效应

  ——对话广西投资集团有限公司董事长冯柳江

  中国电力报 中电新闻网 记者 冯义军 通讯员 刘文文 何卫红

图1 来宾电厂BOT项目基本运营情况。

  ●来宾B电厂BOT项目能够成功最重要的核心因素是实现了政府、外方、社会、企业等各方面的多赢。只有达到均衡的发展和多赢的效果项目才能算圆满成功。

  ●来宾B电厂BOT项目的成功践行对当前推进政府与社会资本合作(PPP)、促进国有企业混合所有制改革等具有一定的借鉴意义。

  ●来宾B电厂BOT项目在管理、设计上吸取了法国电力公司的好理念、好经验。这个电厂当前在集合效应、设计理念等方面仍有研究价值。

  9月3日,我国首个经国家批准的BOT试点项目来宾电厂B厂结束特许经营期,如期顺利移交给广西自治区政府。代表广西自治区政府权益和义务执行机构的广西投资集团,与法方真诚合作、携手运营18年后,成功接收该项目成为广西投资集团来宾发电公司并实现并网发电。这一项目作为BOT探路者的成功破题与完美收官,为当前我国推进PPP(政府与社会资本合作)模式提供了重要范例。

  为进一步了解这个项目的具体情况,近日,记者对广西投资集团有限公司(以下简称广投集团)董事长冯柳江进行了专访。

图2 广西投资集团有限公司董事长冯柳江。

  在特殊时期应运而生

  中国电力报:当时的来宾B电厂为什么能够成为我国首个经国家批准的BOT试点项目?

  冯柳江:来宾电厂二期工程1988年被国家批准立项后,曾尝试过国内合资、中外合资、国外商业贷款、外国政府贷款等形式筹集建设资金,由于多方面原因均未落实,致使工程迟迟不能开工建设。后来原国家计委提出了采用BOT方式吸引外资发展基础设施建设的思路和构想,广西壮族自治区政府抓住机遇,不失时机地推出了来宾B电厂BOT项目。该项目获得原国家计委大力支持,并被纳入国家第一个BOT试点项目。

  1997年9月3日,广西壮族自治区政府与项目中标人法国电力联合体组建的项目公司——广西来宾法资发电有限公司共同签署项目《特许权协议》。项目总投资为6.16亿美元,建设装机容量为2×36万千瓦的燃煤发电厂。来宾B电厂于1997年9月5日开工,2000年11月7日正式投入商业运营。项目协议规定广西电网每年收购来宾B电厂的最低上网电量为35亿千瓦时,项目特许期18年(包括3年建设期)。

  上个世纪90年代缺电几乎是每个省份共同的矛盾和问题,广西需要电,广西却没有钱建电厂,国家正好推出BOT试点,来宾B电厂也就在这个大背景下应运而生。

  中国电力报:总体来看,来宾B电厂BOT项目的成效是怎样的?

  冯柳江:从投资收益看,项目总投资51.3亿元,法方获净利润约45亿元,而广西从上缴各类税费及BOT专项资金等方面获益达91.2亿元。此次成功移交后,广西还收获了净值约为12亿元的72万千瓦机组火电厂,至少还能运营15年。从社会贡献看,按照电量每千瓦时拉动GDP增长10元计,项目累计566.99亿千瓦时的上网电量拉动了广西GDP增长共计5669.9亿元。

  来宾B电厂的建成,对缓解当年广西电力缺乏的局面,促进全区经济发展,加快广西吸引外资和技术,都起到了积极的作用。尤其是来宾B电厂在广西严重缺电的时期满负荷运行,发电量占了广西当时发电总量的近四分之一。

  合约双方携手在运营管理、项目融资、合同体系、风险控制、制度安排、冲突解决等方面的创新之处更是为完善BOT投资方式增添了新的篇章,成为BOT投资方式的经典案例。来宾B项目的成功践行对当前推进政府与社会资本合作(PPP)、促进国有企业混合所有制改革等也具有一定的借鉴意义。

  实现多赢是成功之本

  中国电力报:18年间,由于种种原因,各地的BOT电力项目纷纷撤销或改制。来宾B电厂项目成了第一面也是最后一面旗帜。您认为来宾B电厂BOT项目能够成功的因素有哪些?

  冯柳江:一个方面是政府的大力支持。广西政府直接参与和推动了来宾B电厂BOT项目的运作。在项目运作中处理其行政职能与经济职能的关系时独具匠心,成立了BOT项目领导小组,并设立了务实的BOT项目办公室,协调各主管部门的关系,形成各方面鼎力协作的运行机制。

  第二个方面是要有一个项目代理人,这个非常关键。广投集团是广西自治区政府的委托代理人和法国电力联合体投资来宾项目的协作伙伴。广投集团能够深刻理解特许权协议和相关合同文本,与不同文化背景、思维方式以及拥有各自经济利益的投资者整合到来宾BOT项目运作之中,从而使它成为广西自治区政府与法国电力联合体进行交流沟通的使者及桥梁。另外,在现行的法律框架基础上引入市场竞争机制和对国际惯例的重视与采用是来宾模式的主线。

  来宾B电厂BOT项目能够成功最重要的核心因素是实现了政府、外方、社会、企业等各方面的多赢。只有达到均衡的发展和多赢的效果项目才能算是圆满成功。如果最后算出的账只有一方赢利那不算成功。

  我们通过盘点项目的实施过程和运营数据,研究分析电价过高的成因,对比中法双方在项目中的利益所在,从中不难看出:这是一个集经济效益和社会效益双赢乃至多赢的成功项目,也为“来宾模式”作出了最好的注释。

  中国电力报:来宾B电厂BOT项目在资本领域以外还有哪些借鉴意义?

  冯柳江:这个电厂的设计理念和其他电厂不一样,它的厂房设计得特别小,当时大家觉得不可思议。国内的一些专家一看,这么小,今后怎么维修啊?但是这十几年下来,运行得好好的。涉及到大型的维修,因为厂房是钢结构,可以不在厂内大修,把它调到露天维修。另外,这个电厂的调控性能是非常好的。可靠性、可用性、灵活性以及安全运行构成了来宾B电厂最重要的评价指标。同时,通过吸收西方先进的技术和管理,来宾B电厂培养了一批国内高素质的技术和管理人才。

  电价问题是最大的误解

  中国电力报:在18年运营期里,外界对其高利润高电价的不同声音从未中断过。好多人说你们这个项目成功就是因为高电价,您怎么认为?

  冯柳江:从运营角度来看,在实践中不断创新是来宾B电厂BOT项目能够成功的一个重要因素。千万不要以为有合约、投建了就万事大吉了,现实不是这样的,客观条件在变化,十几年前谈论的东西,如何可能会一直坚持下去?肯定会有变化的。最大的形势变化就是慢慢地电不再那么缺了,钱也不缺了,有些人就觉得亏了,为什么说争议大?就是这么来的。

  头上顶着“全国首个”的光环,来宾B电厂项目从“出生”就格外引人注目,其成长更是备受关注。说成功是因为高电价,我觉得这是用结果来推当时的情况。当时什么电价并不知道,它是公开招标,国家没有承诺固定回报,电价最终是竞标的结果,并报国家批准实施,产生的高电价是社会上最大的误解。

  前面说过,是因为缺电、缺钱引进了这个项目,事先招标时也定了电价的结算,大家都觉得很好。过了几年我们不缺钱了,也不那么缺电了,有人就开始觉得这个项目的电价高,觉得老外占到我们便宜了,社会上不同的声音就出来了,政府还是很清醒地组织我们去调研了,去研究为什么有些项目走上了毁约的路径。但是调查完以后,还是觉得毁约代价很大,尤其是像我们这样国际招标的项目,后果更严重。

  但是维持现状也不行,还是要找出路。我们于是做了一些外界可以接受的改进,广西自治区政府也觉得是好的创新性的改进:当时那个年代是按美元计价的,但是美元和人民币是一比八点几,高的建设利息导致了电价高,我们就开始推动用人民币置换,因为那时不缺钱了,提前把钱置换,用人民币来贷款,可以降一点电价。这种置换贷款通过将利率较高的国外银行贷款置换为利率较低的国内银行贷款,将每年上扬的运营电价从后十年的平均0.4062元/千瓦时降为每年固定的0.3638元/千瓦时,为此使广西方用户10年来累计减少约11.93亿元的电费支出。

  针对来宾B电厂电价偏高的问题,广西自治区政府一直高度重视,积极与法方协商,除了置换贷款,还通过降低超发电价等措施成功地解决了运营过程中出现的各种冲突和问题。

  中国电力报:电价是来宾B电厂BOT项目运营绕不开的话题。您对下一步电价改革如何看待?

  冯柳江:下一步改革,我认为电价制定权应该下放到省市区层面,当然各省市区要向国家相关部门进行报备,国家相关部门有权纠正。这样就形成省市区自批、国家有纠正权的电价新格局。这样就可以真正把电作为市场配置的重要因素。

  中央提出要发挥市场配置资源的决定性作用。市场的东西如果你都管住了,是被动的,它怎么决定资源配置啊?本来企业是配置资源的主体,现在我们企业相当的资源都被管制,它怎么配置资源?核心问题要明白企业才是配置资源的市场主体,这就好办了。

  将优质能源资产证券化

  中国电力报:来宾B电厂BOT项目对当前的PPP模式有哪些启示?

  冯柳江:18年来“来宾模式”给我们的启示是,在当今如火如荼的PPP模式中,我们认为首先要树立新常态的观念,政府在PPP模式中通过特许经营权的授予方式在经济商务活动中已成为合同的一方,要恪守契约精神;同时政府也要为项目运作提供稳定的政治和法律环境,充分保障各方的话语权;通过设置合理的经营期,把价格更好地控制在公众和社会易于接受和承担的范围内;做好全面的制度构建、责任分担,以及在法律变更时经济利益的调整机制等,特别是如何合理科学地分配风险,是项目成败的关键。

  中国电力报:来宾B电厂BOT项目的成功让我们看到了广投集团资本运作的娴熟经验。下一步,广投集团在能源产业发展方面是如何谋划的?

  冯柳江:近年来,广投集团整体实力获得了显著的提升,至2015年上半年,资产规模达到2122亿元,特别是能源产业,迎来了快速的发展。一方面,我们获得了广西天然气管网项目的控股权和经营权,这是我国首例省级管网项目整体转让的案例,也是广西投资集团贯彻落实党的十八届三中全会全面深化改革、加快国企改革的经典案例。另一方面,我们提出了发展清洁能源的概念,天然气、水电、核电,以及火电的热电联产、循环经济等共同组合,形成广投的清洁能源概念,并以旗下的二级管理平台公司——方元电力公司为平台,实施能源板块整体上市,将优质能源资产实现证券化,为广投新兴产业提供源源不断的资金支持,并引入战略投资提高能源板块的市场竞争力。

  相关链接

  BOT:即英文“建设-经营-转让”的简称,是指政府部门就某个基础设施项目与私人企业签订特许权协议,由私人企业(包括外国企业)来承担该项目的投资、融资、建设和维护,并通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润。特许期满,私人企业将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。

  PPP:即英文“政府与社会资本合作”的简称,广义上是指公私合作模式,是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。狭义的PPP不仅仅是一种融资机制,是政府与私营投资机构长期合作关系,公营和私营部门之间的合作贯穿于项目的全过程,更是一种管理机制、合作机制。

 

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